🏢 조선왕릉 vs 신도시 아파트?

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아파트로 가로막힐 위기의 조선왕릉

Vol. 40

2021-11-09

문화와 재산, 무엇이 더 중요할까요? 재산이 있어야 생존이 보장되지만, 경제적 생존을 넘어서 문화적 시민으로 살아갈 수 있는 권리 또한 중요한데요. 아파트 건설로 인해 김포 장릉이 유네스코 지정 문화유산으로서의 지위를 잃게 될 위기에 처했어요. 문화재청과 지자체 간의 행정 미비가 원인으로 지적되었고, 아파트는 공사 중지 명령을 받았어요. 하지만 건설사와 입주 예정자들의 피해가 막심할 테니 단순히 아파트를 철거할 수 있는 문제는 아니에요. 문화재를 즐길 권리와 경제적 권리 모두를 인정할 수 있는 방법이 있을까요? 국가가 아닌 시민들이 주체적으로 문화를 향유하고 보호할 수 있을까요? 이번 레터를 통해 알아보도록 해요.

오늘의 꼭지

지금 일어나는 일	위기의 김포 장릉 그리고 신도시 아파트
배경 알고 가기	누가 책임자일까? 문화재청, 인천서구와 김포시
본격 핵심정리	해결책을 둘러싼 갑론을박
	문화재 보존과 재산권
이슈 팔로업 포인트	태릉 골프장 부지 아파트

위기의 김포 장릉 그리고 신도시 아파트

지금 일어나는 일

왕릉 인근에 건설되는 검단 신도시 아파트

조선 왕릉 인근에 신도시 아파트가 건설되고 있다는 사실이 알려져 뒤늦게 논란이 거세지고 있어요. 사건의 발단은 2019년 5월 대방건설 등 3개 건설사가 조선 왕릉 중 하나인 김포 장릉 앞에 아파트를 건설하기 시작한 거예요. 아파트 높이는 70~80미터로, 건축이 마무리되면 장릉 앞 경관이 가려지는 높이였어요. 2년 뒤인 2021년 5월 문화재청은 아파트 건설 사실을 알게 되었지만, 7월 말 제출하는 유네스코 정기보고서에 이와 관련된 문제를 누락하고 보고했어요. 아파트 공사는 이미 꼭대기 층까지 골조 공사가 끝난 상태이고, 내부 마감 작업이 진행되고 있다고 해요. 내년 말에 입주가 예정되어 있던 만큼 입주자들과 건설사, 문화재청과 김포 장릉에 애정을 가진 시민들까지 공방전이 펼쳐지고 있어요.

아파트 건설 문제가 알려진 이후, 문화재청은 건설사를 문화재보호법 위반 혐의로 9월 6일 경찰에 고발했어요. 9월 30일에는 김포 장릉 인근에 주택을 건설한 3개 건설사 44개 동(3400여 세대)과 공사 중인 19개 동에 대해 공사를 중지하라는 명령을 내렸고요. 다만, 서울행정법원에서 아파트단지의 23개 동 중 12개 동이 문화재 보존지역에 포함된다고 판결하면서 최종적으로는 12개 동만 공사가 중단되었어요. 건설사와 입주자들의 피해가 큰 만큼, 아파트의 완전한 철거는 어려울 것으로 보여요. 적절한 대안을 찾지 못한다면 40기의 조선왕릉 전체가 문화유산으로서의 자격을 박탈당할 소지가 있어 논쟁이 계속되고 있어요.

‘김포 장릉’이 뭐지?

김포 장릉은 총 40기의 조선왕릉 중 하나로, 조선 제16대 인조의 부모인 원종과 인헌왕후를 모신 능이에요. 1970년에 사적 제202호로 지정되었다고 해요. 2009년에는 유네스코 세계문화유산으로 등재되었어요. 부모를 모신 장릉에서 인조 대왕릉인 파주 장릉 그리고 계양산까지 일직선상에 놓여 있어서, 장릉들을 한눈에 담을 수 있는 탁 트인 경관의 가치를 인정받았다고 해요.

당시 유네스코는 조선왕릉의 가치를 어떻게 평가했을까요? 조선 왕릉은 유교사상과 토착신앙 등 한국인의 세계관이 반영된 장묘 문화 공간이에요. 또, 자연경관을 적절하게 융합한 공간 배치를 통해 제례를 위한 경건한 장소가 창조되었어요. 마지막으로, 조선왕릉 전체가 통합적으로 보존 관리되고 있는 점이 높이 평가되었어요. 하지만 김포 장릉 인근에 고층 아파트가 건설되면서 자연경관과 장릉의 조화가 훼손될 위기에 처했어요. 통합적인 보존 관리도 물론 방해받게 될 거예요. 아래 사진처럼, 김포 장릉에서는 계양산이 보였어요. 이제 아파트 건설로 인해 계양산이 완전히 가려지게 되었어요.

이미지 출처: 한국문화재단 ‘문화유산채널’

누가 책임자일까? 문화재청, 인천서구와 김포시

배경 알고 가기

문화재청의 거짓 보고서, 위증한 문화재청장

10월 5일 열린 국정감사에서 문화재청과 문화재청장 측의 무책임한 태도가 발견되었는데요. 문제가 된 것은 세 가지예요.

조선왕릉 등재 후 세계유산관리를 위해 정부 예산 3200억을 투입했음에도 불구하고 유네스코 세계문화유산 지위 유지를 위한 모니터링 계획이 10년째 미비했어요.

김포 장릉 주변 아파트 건설 당시 현장 공무원 25명이 있었음에도 최근 우연히 사태를 파악했어요.

아파트 건설 사실을 알게 된 후 7월 말 제출한 유네스코 공식보고서에 해당 사항을 누락했어요.

유네스코 공식보고서에 검단 신도시 아파트 건설이 누락된 이유에 대해 김현모 문화재청장이 위증을 한 정황까지 밝혀지자 문제는 더욱 심각해졌어요. 유네스코 공식 보고서가 “공식 보고가 아니다”라고 답변한 거예요. 이는 곧바로 거짓으로 밝혀졌어요. 또, 유네스코 보고서는 7월 28일 작성되었는데요. 문화재청에서는 이미 7월 22일 아파트 건설 사실을 인지하고 공사 중지 명령을 내렸다고 해요.

인선 배치에 관련한 사항도 문제가 되었어요. 공식 보고 내용은 실무관(주무관)이 혼자 담당했고, 담당 사무관과 문화재청은 검토하지 않았다고 해요. 유네스코 등재 문화재인 만큼 지위 유지를 위한 최소한의 노력을 했어야 하지만 보고 내용이 사실인지 아닌지도 확인하지 못한 거죠. 이에 따라 문화재청 대상 감사원 감사와 김현모 문화재청장 고발이라는 조치가 내려졌어요.

정부 부처 간 소통 미비, 부실행정

더 심각한 것은 새 아파트가 불법건축물인지, 아닌지에 관한 문제예요. 논란의 아파트는 2019년 인천 서구청으로부터 건축 허가를 받았어요. 그런데 무려 2년이 지나서, 건축이 마무리될 시점에야 문화재청으로부터 불법 건축물이라는 통보를 받고 고발까지 당한 거예요. 왜 이런 일이 일어난 걸까요? 우선, 문화재청과 인천시 등 부처 간의 소통이 제대로 이루어지지 않아서 이런 일이 일어났다는 지적이 있어요.

장릉 내 500미터 반경에 건축물을 세우기 위해서는 ‘토지이용계획확인원’을 발급받아야 하는데요. 여기에는 ‘문화재보존영향 검토대상구역’이라는 규제가 명시되어야 해요. 하지만 검단 신도시 아파트에는 이러한 규제 내용이 표시되지 않았어요. 김포시는 문화재 현상변경 허용 기준 개정 내용을 반영했지만, 인천 서구청은 이를 반영하지 않은 것이죠.

인천 서구청 관계자는 개정 내용 누락을 문화재청의 책임으로 돌리고 있어요. 김포에는 규제가 통보되었으나, 인천 서구에는 개정이 아예 통보되지 않았다는 것이죠. 하지만 문화재청 측에서는 인천 서구청에 이미 수차례 통보하였다고 주장하고 있어요. 어느 부처의 행정 미비이든, 개정된 법에 따르면 신축 아파트가 불법 건축물이라는 점은 사실이에요. 하지만 제때 통보가 이루어지지 않았기 때문에, 건축사 측에서 해당 건축물의 적법성을 주장하는 것도 충분히 타당성이 있게 되었어요.

문화재 현상변경

문화재 현상변경은 문화재의 원래 모양이나 현재의 상태를 바꾸는 모든 행위를 말해요. 2018년 개정된 문화재보호법은 국가지정문화재, 보호물 또는 보호구역 안에서의 건축물 등 시설물의 신축, 증축, 수목을 심거나 제거하는 행위, 지질 변경 등을 폭넓게 규제해요. 또, 역사문화환경 보존지역에서 경관을 저해할 우려가 있는 건축물 또는 시설물을 설치, 증설하는 행위 등을 금지해요.

해결책을 둘러싼 갑론을박

본격 핵심정리 1

아파트 외벽을 칠하는 게 해결책일까?

문화재청은 문화재위원회를 열어 해결책을 논의하기로 했어요. 문화재위원회는 10월 28일 회의에서 건설사들이 낸 개선안을 심의 보류했어요. 위원들의 추가 검토가 필요하다는 이유였는데요. 건설사 측에서는 아파트 외벽 색상과 마감 재질 교체, 육각 정자 설치 등의 방안을 제시했어요.

조금 더 구체적으로 살펴보자면, 3개 아파트 사업자는 아파트 외벽을 ‘장릉색 강조색’으로 칠하고, 마감도 장릉과 조화를 이루는 재질로 하겠다는 개선안을 마련했어요. 대방건설과 대광이엔씨는 연못과 폭포를 조성하고 아파트와 지하 주차장에 문인석 패턴을 도입하겠다고 밝혔어요. 제이에스글로벌은 문화재 안내시설을 설치하고 장릉과 조화를 이루는 재질로 마감하겠다고 했어요.

하지만 아파트 건설이 문제가 되었던 이유는 높이였기 때문에, 건설사 측의 제안은 적절한 해결책이 아니라고 판단됐어요. 앞으로 문화재위원회는 5~6명 규모의 별도 소위원회를 꾸려서 어떤 방식이 좋을지 기술적으로 확인해 볼 것이라고 해요. 단지별 시뮬레이션을 통해 건물 철거, 높이 하향 조정, 장릉과 아파트 사이 나무 심기 등 다양한 방안을 실행했을 때 장릉에서 바라보이는 경관이 어떻게 달라지는지 시뮬레이션을 추진할 계획이에요.

입주자의 반발 그리고 시민들의 철거 요청

건설사뿐 아니라, 내년에 입주할 계획이었던 3천 4백여 수분양자 가구들도 피해를 볼 예정이에요. 때문에 인천 행·의정감시네트워크, 대한건설환경발전협의회, 서구단체 총연합회 등이 기자회견을 열기도 했어요. 특히 인천 행·의정감시네트워크의 김선홍 상임대표는 관계부처들의 소통 미비와 무책임한 행정을 비판했는데요. 김포 장릉 사태가 발생한 지 한 달이 경과했음에도 불구하고 관계기관들이 서로 책임을 떠넘기고 있으며, 실질적인 대책 마련을 하지 못하고 있다고 주장했어요. 문화재위원회가 열리고 대책 마련이 시작되고 있는 것은 사실이지만, 입주자들의 피해에 관해서는 크게 이야기되는 바가 없는 만큼 이들의 지적도 설득력이 있어요.

한편, 청와대 청원에서의 여론은 입주자들의 의견과는 조금 달라요. ‘김포 장릉의 세계유산 등재 해제를 촉구합니다’라는 청원에는 700여 명이 동의했지만, ‘김포장릉 인근에 문화재청 허가 없이 올라간 아파트의 철거를 촉구합니다’라는 청원에는 21만 명이 넘는 시민들의 동의가 있었어요.

먼저, 첫 번째 청원의 요지를 살펴볼까요? 청원자의 입장은 “2021년 현재의 우리나라에서는 절대로 20층 3,400세대의 대단지 아파트를 2년 넘도록 아무도 모르게 불법으로 완공할 수 없”다는 것인데요. 청원자는 “김포 장릉의 관리자들과 그 수많은 관람객들은 단 한 번도 아파트 공사현장을 전혀 본적 없는 것일까”라고 반문하며 “문화재청의 매너리즘이 가장 중요한 원인”이라고 지적했어요. “문화재청은 문화유산을 보호하고, 보존하고, 유산의 확인, 보호, 보존, 공개 등의 필요한 적절한 행정적 조치를 전혀 하지 않은 것”이기 때문에, 문화재청의 아파트 철거 요청은 시효가 지난 판단이라고 비판했어요.

두 번째 청원은 유네스코 등록 당시 인정된 김포 장릉의 가치를 강조하면서, 검단 신도시 아파트는 불법 건축물이므로 철거되어야 한다고 주장했어요. 특히 장릉 근처의 ‘장릉삼섬쉐르빌’ 아파트가 좋은 선례임을 지적했는데요. “장릉 쪽으로 200m 더 가까운 곳에 지은 ‘장릉삼성쉐르빌’ 아파트는 문화재청 허가를 받아 2002년 준공한 15층 높이의 아파트인데 최대한 왕릉을 가리지 않도록 한쪽 방향으로 치우치도록 지어졌”다고 해요.

아직까지 뾰족한 해결책 없이 문화재 보존과 아파트 입주 예정자들의 권리 중 하나를 선택해야 하는 난감한 상황이 되어버렸어요. 김포 장릉 아파트가 완공된다면 문화재 보호에 있어 좋지 않은 사례가 되겠지만, 행정가들의 잘못으로 인해 입주 시민들이 피해를 보는 것도 좋은 선례는 아닐 거예요. 문화재청이 적절한 조치를 사전에 취하지 않은 것은 사실이지만 김포 장릉의 세계유산 등재 해제가 답이라고 말하기도 어렵고요.

요약

문화재위원회는 건설사 측에서 제시한 높이 이외의 외벽, 수경 등을 왕릉과 어울리게 조정하겠다는 개선안에 동의하지 않았어요. 어떤 방식이 가장 좋을지 시뮬레이션을 통해 확인해 볼 예정이에요. 시민들의 여론은 아파트를 철거해야 한다는 편이 크지만, 입주 예정이었던 시민들이 권리를 침해받는 것은 쉽게 넘길 문제는 아니에요.

문화재 보존과 재산권

본격 핵심정리 2

한국의 문화재 보존 법적 규정은?

그렇다면 문화재 보호와 관련된 법적 규정은 어떻게 될까요? 문화재보호법 제3조는 문화재보호의 기본원칙을 밝히고 있는데요. “문화재의 보존ㆍ관리 및 활용은 원형유지를 기본원칙으로 한다”고 해요. 이번 검단 아파트 사건에서 문제가 되는 것은 원형의 변경 문제가 아니라, 문화재 인근 지역의 ‘현상변경’과 관련된 문제였어요. 문화재 자체에 속하지는 않지만 주변을 둘러싼 경관도 문화재의 원형 보호를 위해 보존되어야 하기 때문이에요.

때문에 국회에서는 보호 조망이라는 새로운 개념을 제안하기도 했어요. 10월 21일 국회 문화체육관광위원회의 문화재청 종합 감사에서 더불어민주당 이병훈 의원이 이야기한 개념인데요. 보호구역 설정보다 폭넓은 범위로 문화재에 간접적으로 포함되는 경관을 보호할 수 있도록 ‘보호조망’을 도입해야 한다고 주장했어요. 지금은 문화재 반경 일정 거리를 보호구역으로 설정하고 있는데, “거리와 상관없이 조망점을 설정해 보호전망 구역을 두고 관리하는 방안”을 도입해야 한다는 거예요.

이 의원은 영국 런던 세인트폴 성당의 경관 보호를 예로 들었어요. 1938년 이래로 런던은 세인트 폴 대성당의 중요한 지역경관을 보호하기 위해 ‘Saint Paul’s Heights’라는 이름의 정책을 시행하고 있다고 해요. 대성당 주변지역을 개발할 때 높이 제한을 부과함으로써 다양한 위치에서 대성당을 볼 수 있도록 한 것이죠. 건축물의 높이에 대한 규제는 내용적으로 한국의 법과 다른 것은 없으며, 단지 이를 보다 폭넓게 적용하는 것이라는 점에서 한국에도 충분히 적용될 수 있을 것으로 보여요.

문화재 보존과 재산권이 충돌할 때

입주 예정자가 아니며, 문화재 관리의 직접적 주체가 아닌 시민들이 아파트 철거를 요구할 수 있는 권리는 어디에서 찾아볼 수 있을까요? 문화재 설정으로 인해 재산권의 침해를 받는 시민들의 권리는 어떻게 지킬 수 있을까요? 국가가 단순히 시민의 재산권을 제약하는 구도를 넘어서 시민이 주체적으로 문화를 향유하고 보호하기 위해서는 그러한 활동이 가능하도록 보상제도가 필요하다는 이야기가 나오고 있어요.

문화재 보호와 재산권의 모순이라는 근본적 문제는 어떻게 해결될 수 있을까요? 현행 문화재보호법에는 보상제도와 관련한 규정이 많지 않아요. 시민들이 문화재를 향유할 권리에 대해서도 언급하는 바가 없어요. 국가와 지자체가 주체가 되어 문화재를 지켜야 할 의무는 있지만, 시민이 문화재를 향유하고 문화재를 보호하는 동시에 자신의 재산권을 지킬 수 있는 권리의 측면은 다소 소홀한 셈이에요.

이런 문제를 교정하기 위해 문화재 향유권의 도입과 구체적인 보상제도를 마련해야 한다는 주장이 있어요.¹ 우선 문화재향유권은 우리 헌법상의 기본권으로 인정될 수는 있지만 구체적인 개인의 권리라고 규정되어 있지 않아요. 따라서 김민섭 교수는 문화재보호법의 개정을 통해 문화재향유권이 구체적인 개인의 권리로 도입하는 것이 타당하다고 주장해요.

또, 문화재보호법이 재산권 침해에 대한 보상규정을 두고 있지 않기 때문에 위헌성의 소지도 있음을 지적해요. 지금의 규정은 문화재 보존을 위한 행정명령으로 손실을 입은 사람은 그 손실을 보상받을 수 있다고 명시하는데요. 이 규정은 ‘문화재 지정행위로 인한 재산권 행사의 제한’은 보상의 범위에 포함하지 않아요. 쉽게 말해 문화재 지정 시 생기는 재산상의 피해는 보상받을 수 없고, 문화재 지정 이후 관리나 보호의 목적으로 내려진 행정명령에 의해 입은 피해만을 보상받을 수 있다는 거예요. 공공의 이익을 위한 재산권 제한이 경우에 따라 특별한 부담을 가져오는 경우를 보상하도록 하지 않기 때문에 헌법상 명시된 재산권보장을 위반할 소지가 있어요.

이런 위헌성을 제거하기 위해서 문화재보호법 개정을 통한 조정적 보상제도가 필요하다고 해요. 조정적 보상제도란 공공사업이 과도하게 개인의 재산에 피해를 입혔으나 그에 관련한 보상규정이 없는 경우에 재정적 보상을 해 주어야 한다는 뜻이에요.

1. 김민섭. (2019). 유럽헌법연구, 30.

요약

문화재보호법은 문화재의 원형 보존을 원칙으로 해요. 하지만 문화재 보존지역의 범위를 두는 것을 넘어, 문화재에 대한 조망권과 주변 경관을 보호하기 위해 ‘보호조망’ 규정을 도입해야 한다는 주장이 있어요. 또, 국가가 일방적으로 문화재 보호의 주체가 되는 것보다 시민들이 문화재를 보호하고 향유할 권리, 문화재 보호를 위해 침해되는 재산권을 보장받을 권리를 문화재보호법에 명시해야 한다는 비판이 있어요.

태릉 골프장 부지 아파트

이슈 팔로업 포인트

조선왕릉 40기, 또 다른 위기

안타깝게도, 서울의 태릉과 강릉도 아파트 건설로 인한 경관 침해 문제가 일어나고 있어요. 태릉은 조선왕조 11대 중종의 부인 문정왕후 윤씨의 무덤이고, 강릉은 아들인 명종의 무덤인데요. 이들도 모두 유네스코 문화유산에 포함되어 있어요. 두 능의 맞은편에는 군 골프장인 태릉골프장이 있어요. 이 골프장에 1만 세대 규모의 아파트가 들어설 예정이었다고 해요. 아파트가 건설된다면 태릉의 경관 일부, 그리고 강릉의 경관 전부가 아파트에 가로막히게 돼요. 김포 장릉과 마찬가지로 건설사들은 높이 제한에 반대하며 외벽을 왕릉에 어울리게 꾸미겠다고 했는데요. 장릉 사건처럼 이러한 조정은 받아들여지지 않을 것으로 보여요.

시민단체와 주민들의 반발 때문에 정부는 6800가구로 공급 규모를 줄였지만 문제는 해결되지 않았어요. 태릉 사건에서 문제는 법 규정 자체인데요. 문화재보호법 제13조의 ‘역사문화환경 보존지역’이 경기도의 경우에는 500미터이지만, 서울은 100미터밖에 되지 않기 때문이죠. 유네스코가 원하는 것은 1킬로미터 내 구역의 높이 제한임에 반해, 상당히 좁은 구역만을 보존 지역으로 지정하고 있어요. 앞서 이야기했던 것처럼 보호조망과 같은 신설 조항을 도입하여 건축물 높이 제한을 보다 확대하는 해결책이 필요할 듯해요.

K-pop에서 영화 <기생충>, 그리고 드라마 <오징어 게임>까지, 한국의 문화는 폭발적으로 전 세계에 퍼져 나가고 있어요. 그만큼 과거의 문화를 보존하는 것도 중요한 이슈로 떠오르고 있는데요. 경제와 성장보다 중요하지 않은 것으로 여겨졌던 문화의 영향력은 무시하기 어려운 것 같아요. 천아 님은 문화의 가치에 대해 어떻게 생각하시나요?

작성: 제이 편집: 두루

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부동산이나 금융지식을 쉽게 접하기 어려웠는데, 쉽게 볼 수 있도록 보내줘서 너무 편하고 유익해요.

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익명의 구독자

하나의 주제를 깊게 파주셔서 알기 쉽게 정리된 것 같아요. :)

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