🚧광주 철거건물 붕괴 참사, 이유가 뭘까?

제대로 된 정치·시사 가이드, 폴리티카

Vol. 36

2021-10-12

구조적 인재, 광주 학동 철거건물 붕괴 참사

지난 6월 9일 오후 4시 22분경 광주광역시 동구 학동 재개발사업 정비 4구역에서 5층 규모의 철거 건물이 붕괴하는 참사(이하 ‘광주 철거 참사’)가 벌어졌어요. 건물 외벽이 도로로 무너지면서 54번 버스의 탑승객 9명이 숨지고 8명이 부상을 입었어요. 이번 광주 철거 참사의 근본적인 원인으로 건설업계의 ‘불법하도급’이 지목되었는데요. 오늘은 광주 철거 참사가 벌어진 여러 원인과 이해 관계, 정부와 국회 그리고 광주에서 내놓은 정책적 대안을 살펴볼게요. 광주 철거 참사 희생자들의 명복을 빕니다.

오늘의 꼭지

광주 철거 참사 관련 소식

지금 일어나는 일

국감에서 광주 철거 참사 다뤄…‘현대산업개발’ 사장도 참석

붕괴된 건물의 시공사였던 HDC현대산업개발의 권순호 사장이 국정감사에 증인으로 참석했어요. 권순호 사장은 지난 10월 6일 고용노동부 국정감사와 7일 국토교통위원회 국정감사에 차례로 참석해 광주 철거 참사와 관련한 산업현장 중대재해 방지 방안에 대한 질의를 받았어요.

한편, 국토부의 감사보고서에 따르면 HDC현대산업개발은 상위 100대 건설업체 가운데 올 2분기 건설현장 최다 사망사고 건설사로 선정된 바 있어요.¹

해외 도피하려다 체포된 브로커 M 씨

브로커 문흥식 씨는 광주 철거 참사의 원인인 철거 공사 계약 비리의 중심에 선 인물인데요. 문 씨는 또 다른 브로커와 공모해 10억 원이 넘는 금품을 받고 철거업체의 선정에 관여한 혐의를 받고 있어요. M 씨는 또 재개발 사업의 조합장 선거에도 개입한 것으로 알려졌어요. 문 씨는 해외로 도피했다가 지난 7월 20일 경찰에 체포됐는데요. 문 씨와 함께 브로커 역할을 한 공범은 이미 구속됐다고 해요. 경찰은 광주 철거 참사가 발생한 광주 학동4구역 재개발 사업에 문 씨가 개입한 경위와 금품수수 여부 등을 집중 추궁 중이에요.

한편, 지난 10월 5일 국회 행정안전위원회의 경찰청 국감에서 광주 철거 참사를 수사한 경찰이 문 씨의 해외 도피에 대한 제보를 받고도 아무런 조치를 취하지 않았다는 지적이 나와 사회적 파장이 예상돼요.

SBS 드라마 ‘펜트하우스 3’에서 참사 영상 사용

SBS 드라마 ‘펜트하우스 3’ 제작진이 극 중 인물들이 거주하는 건물이 붕괴되는 내용을 담은 뉴스 장면에 실제 광주 철거 참사 영상과 포항 지진 영상을 사용해 비판 여론이 나왔어요. 광주시는 이를 두고 ‘사고 희생자 유족, 부상자 가족, 광주시민들에게 부적절한 처사였다’며 강한 유감을 표하는 한편 제작진의 사과와 재발방지 대책 마련을 촉구했어요. 이에 펜트하우스 제작진 측은 사과의 입장을 밝히면서 재발 방지에 최선을 다하겠다고 전했어요.

참사 이후 광주의 움직임들

지난 9월 8일 사고 유족과 시민단체로 구성된 ‘학동참사 시민대책위’가 꾸려졌어요. 시민대책위는 10월 1일 현대산업개발 본사 앞에서 기자회견을 열고 광주 철거 참사의 진실을 규명하기 위해 적극 협조하고, 참사 유족과 부상자들에 대한 구체적인 피해 회복 방안을 제시할 것을 요구에 나섰어요.

광주광역시는 광주 철거 참사로 인한 심리적 충격을 완화하고 일상의 회복을 돕기 위해 피해 유가족, 생존자, 현장 목격자, 일반시민 등을 대상으로 심리지원을 실시했어요. 정신과 전문의 심층상담과 24시간 재난심리지원 상담전화를 운영했어요.

1. 국토부, 2021년 7월.

공사 곳곳에서 발견되는 사건의 원인

배경 알고 가기

불법하도급 진행한 ‘기업’의 문제

국토부 중앙건축물사고조사위원회 조사 결과 해체계획서 작성, 해체 허가, 시공, 감리 등 공사 전 과정이 총체적으로 부실했던 것으로 밝혀졌어요. 하나씩 짚어볼게요. 우선 시공을 맡은 기업에서는 어떤 문제가 있었을까요?

재개발사업 시공사는 현대산업개발로, 한솔기업과 50억 원에 610개 건물 철거공사를 계약했다고 해요. 하도급사인 한솔기업은 다시 백솔건설에 12억짜리 ‘불법 하도급’을 넘긴 것인데요. 광주경찰청 역시 현대산업개발이 부실공사로 이어진 불법 재하도급 사실을 알고서도 묵인한 정황이 있다고 발표한 바 있어요.¹

하도급과 재하도급의 과정을 거치며, 공사비가 어마어마하게 줄어들었어요. 현대산업개발(HDC)은 재개발조합으로부터 3.3㎡당 공사비를 28만 원으로 수주했는데, 다단계식 ‘불법 재하도급’을 거치면서 공사비가 16% 수준인 4만 원까지 줄어든 거예요. 공사비의 80% 이상이 증발한 셈이에요.

이렇게 줄어든 공사비에 맞춰 무리한 철거가 진행되면서 건물 붕괴참사가 일어났다고 볼 수 있어요. 이 ‘불법 하도급’에 대해서는 본격 핵심 정리에서 자세하게 다뤄볼게요.

허가권자인 ‘광주 동구청’의 문제

광주시 동구청은 붕괴건물의 철거 허가 심사 당시 해체계획서에 첨부하게 되어 있는 ‘구조안전계획 안전점검표’가 누락되어 있었음에도 철거를 허가했다고 해요. 사업자인 재개발정비사업조합 측이 해체 허가 신청을 할 때 ‘해체계획서’에 첨부해야 하는 ‘안전점검표’를 허가권자인 동구청에 제출했어야 하지만 누락한 거예요. 동구청은 안전점검표가 누락된 해체계획서를 검토했음에도 철거를 허가했어요.

엉망진창 ‘해체계약서’와 부실한 ‘감리감독’

해체계획서 자체가 너무나 부실하게 작성돼 있었다고 해요. 또, 해체 계획서에 대한 검토와 승인 또한 형식적으로 진행되었고요. 시공업체 대표는 부실한 해체계획서조차 지키지 않고 무리하게 철거공사를 진행했어요.

감리 업무가 제대로 진행되고 있지 않았어요. 감리자 A씨는 붕괴건물의 철거 착공일도 모른 채 감리일지를 작성하지 않았고 현장에도 방문하지 않은 것으로 알려졌어요.

광주경찰청에 따르면 원청회사와 하도급업체 현장 관리자들 역시 이 같은 문제 상황들을 인지했음에도, 아무런 조치를 취하지 않았어요. 관련자들 모두 업무상과실치사상 혐의가 인정됐다고 해요.

해체계획서, 감리업무

‘해체계획서’는 건물의 해체작업에 대한 세부적인 계획을 정리한 문서를 말해요. 해체계획서에는 해체 대상건축물의 개요, 해체순서별 안전성 검토사항 등이 포함돼야 해요. ‘감리 업무’는 해체공사 감리자의 확인사항에 따라 해체 계획서에 맞게 공사했는지, 변경된 공법이 적용되었는지 여부를 확인하는 거예요.

1. 광주경찰청, 2021년 7월.

붕괴 사고의 근본적인 원인 ‘건설업계 불법하도급’

본격 핵심정리 1

불법하도급이란?

광주 붕괴사고 건물의철거 계약서를 열자, 불법하도급의 폐해가 여실히 드러났어요. 광주 학동 건물붕괴사고는 생명보다 이윤이 중시된 ‘인재’였다고 할 수 있어요. 광주 건물 붕괴사고의 원인으로 지목되는 ‘불법하도급’에 대해 자세히 알아볼게요.

‘불법’하도급에 앞서 ‘하도급’이 뭔지 알면 좋아요. 도급, 하도급이 뭔지 어렵게 느껴지기도 하죠. 차근차근 이해해보면, 어떤 일을 완성하기로 약속하고 상대방은 그 일의 결과에 대해 보수를 지급하기로 약속하는 계약을 ‘도급’이라고 해요. 이렇게 일을 완성하고 보수를 지급받기로 한 사람이 동일한 일을 가지고 제삼자와 다시 도급 계약을 맺는 것을 ‘하도급’이라고 말해요. ‘하청’이라고도 불러요.

본래 하도급은 불법이 아니고 건설 공사 계약의 한 방법이에요. 처음 하도급의 목적은 분업을 통해 공사의 효율을 끌어내기 위함이었다고 해요. 전체 공사를 1개의 업체가 모두 진행하는 것이 현실적으로 어려워 전문업체가 참여하기 시작한 거예요.

또 다른 이유도 있는데요. 바로 비용 절감이에요. 이건 건설업이 ‘수주산업’이라는 특성을 갖고 있기 때문인데요. 수주산업은 수요자의 주문에 따라 건설이 이루어지는 것을 의미해요. 때문에 하도급사는 필요한 시기에만 건설노동자, 장비, 자재를 일시적으로 운용함으로써 고정비용을 절감하기 위해 허용됐어요.

다만, 정부에서는 하도급에서 발생하는 다양한 문제들을 사전에 차단하기로 했어요. 시공역량이 없는 업체는 하도급을 금지하고, 재하도급은 예외적으로 허용, 재재하도급은 불허한 거예요.

실제로 현장에선 불법하도급이 상당하게 발생하고 있었어요. 최근 국토부와 지자체의 특별점검 결과, 재개발 및 재건축 현장 134곳 중 총 13개의 현장에서 불법하도급이 적발됐어요.¹

건설현장에서 불법하도급이 일어나는 이유

이러한 불법하도급의 폐해에도 건설현장에는 시공사 간 경제적 이해관계 일치, 발주자와 인허가청의 통제수단 부족으로 불법하도급이 관행화되고 있어요. 이의 원인을 주체별로 하나씩 살펴볼게요.

원도급사, 하도급사, 재하도급사는 상호 간 경제적 이해관계가 일치하기 때문에 불법하도급을 진행하고 있다고 해요. 원도급사는 건축주와 ‘직접’ 도급 계약을 맺은 회사를 말해요. 하도급사는 이 회사로부터 다시 도급을 받은 회사를, 재하도급사는 이 하도급사로부터 도급을 받은 회사를 말해요.

원도급사는 하도급을 통해 고정비용을 절감하고, 하자보수의 의무를 회피하거나 전가할 수 있게 돼요. 또, 시공은 수행하지 않고 실적을 쌓을 수 있는 데다가 중간 수수료까지 확보할 수 있어요.

하도급사 역시 재하도급을 통해 중간 수수료를 확보할 수 있고, 공사 실적을 쌓을 수 있으며, 노무 관리의 부담도 줄일 수 있어요. 실제 시공을 수행하는 재하도급사는 불법하도급을 통해 입찰 경쟁 없이 공사를 계약할 수 있고, 도급비용도 보장받을 수 있어요.

그렇다면 공사를 요청한 발주자의 입장은 어떨까요? 발주자는 해당 하도급이 불법인지 모르는 경우도 있고, 설령 불법하도급이 발상한다고 하더라도 공사의 품질에는 문제가 없다는 인식이 있다고 해요.

‘위험의 외주화’ 일으켜

부실시공으로 인한 사고위험의 증가가 불법하도급의 문제점으로 지적받고 있어요. 다단계 하도급 과정에서 공사비가 삭감되고, 그 비용에 맞추기 위해 무리한 원가 절감이 이뤄지는 건데요. 결국 부실시공과 품질 저하를 유발하게 돼요.

실제로 건설노동자들은 건설현장 빈번한 사고의 원인으로 불법다단계하도급(57.6%), 최저가낙찰제(50.2%)를 꼽았다고 해요. 이는 민주노총 건설노조가 지난 9월 17일부터 24일까지 일주일간 8,368명의 건설노동자를 대상으로 안전에 대한 설문조사를 벌인 결과에 따른 내용이에요. 광주 철거 참사에서 드러나듯 도급 단계를 거칠수록 공사금액이 줄어, 안전관련 예산이 줄고 적은 인원과 저가의 장비로 위험한 작업을 하게 된다는 거예요.

또 이번 광주사고 조사위원회의 조사결과와 지난 7월 지자체와 합동으로 실시한 전국 210개 해체공사현장 점검결과에서 모두 규정 위반 사례가 다수 적발됐어요. 구체적으로는 해체계획서 부실작성, 해체계획서와 상이한 시공, 해체감리자 업무태만 등 총 153건이 적발됐다고 해요.

결국 광주 철거 참사도 불법 재하도급으로 인한 과도한 공사비 삭감이 부실시공과 인명사고의 원인으로 작용한 것으로 볼 수 있어요.

낮은 처벌 수준

불법하도급에 대한 문제의식을 느낀다고 해도 공사현장에서는 뚜렷한 관리 수단이 없어요. 공공 건설공사와 달리 민간 기업의 주택, 건축공사는 현장을 관리감독하는 감리나 하도급에 대한 관리 의무가 없는 상황이기 때문이에요.

불법하도급을 적발하고 처벌하면 되지 않을까요? 현실은 적발도, 처벌도 낮은 수준이라는 거예요. 시공사끼리 구두 계약을 하거나 위장 계약을 하게 되는 경우가 있다 보니, 인허가청은 불법하도급을 적발하는 데 한계가 있어요. 정작 이를 적발하더라도 처벌 수준도 낮은 수준이라고 해요. 실제로 지난 2017년 불법하도급으로 영업정지를 받은 12건 중 형사고발은 4건에 불과했어요.

처음 하도급의 목적 중에는 분명 공사의 효율, 전문적인 공사가 있었지만, 현실의 하도급의 목적은 ‘경제적 효율성’에 맞춰진 것으로 보이네요. 그러다 보니 결국 불법하도급이 횡행하게 된 게 아닐까요?

요약

건설 현장에서 다단계식 하청에 하청의 구조인 ‘불법하도급’이 만연한데요. 이는 기업들의 경제적 이해관계와 무책임함으로 인해 발생하고 있다고 할 수 있어요. 그 결과로 부실시공, 건설현장 사고 등이 발생해요. 이번 광주 철거 참사의 가장 큰 원인이 바로 불법하도급이에요.

1. 국토부, 2021년 8월.

정책적 대안들 : 제도적 안전망 강화 목표

본격 핵심정리 2

그동안 정부는

광주 붕괴 사고와 유사한 원인을 가진 붕괴 사고는 2년 전에도 발생했었어요. 지난 2019년 7월 서울 잠원동에서 5층 건물을 해체하던 중 건물이 인접 도로 쪽으로 붕괴되면서 시민 4명이 목숨을 잃었던 사건이에요. 2019년 11월 국토부는 사고 예방을 위해 해체공사에 대한 안전관리를 강화한 바 있어요.

그동안 정부는 불법하도급을 차단하기 위해 불법하도급 3진 아웃제를 도입하고, 불법하도급시 하도급 참여 제한 등 제도개선을 추진했어요. 그러나 단편적인 제도개선으로 인해 현장 이행력이 낮았다는 평가가 나왔어요.

이처럼 제도가 개선되었지만 여전히 감리자 기능은 제대로 작동치 못했고, 해체 계획서는 부실하게 작성됐으며, 공사 관리 감독에도 문제가 있었던 거예요. 더욱 치밀한 제도와 실제 이행력을 담보할 보완책이 필요해 보여요.

그래서 정부, 국회, 광주시의회가 정책적 대안을 들고나왔다고 해요. 함께 알아봐요.

정부 측 “불법하도급, 걸리면 최대 무기징역”

광주 붕괴사고를 계기로 범정부 차원에서 최초로 불법행위 발생의 근본원인을 분석하고, 불법하도급 차단을 위한 과감한 종합대책을 마련했어요. 이번 대책의 핵심은 불법하도급의 비용이 이익보다 큰 구조를 만들어 불법하도급을 차단하는 데 있다고 하네요. 크게 세 가지로 정리해볼게요.

해체공사 안전강화방안

현재는 해체계획서를 관리자가 작성하고 건축사나 기술사 등 전문가는 검토만 실시했는데요. 앞으로는 전문가가 직접 해체계획서를 작성하도록 하고, 지방 건축위원회를 통한 해체심의가 의무적으로 이행돼요.

 불법하도급 차단방안

민간 주택·건축 공사의 경우에도 공공 공사처럼 감리자에게 하도급 관리의무를 부과하기로 했어요. 기존의 현장에는 비정규직·일용직이 많아 고용계약관계를 파악하는 데 한계가 있었는데요. 전자카드제와 임금직불제를 적용해 불법으로 하도급 업체의 인력을 투입하는지 모니터링할 계획이래요. 또 불법하도급 현장에서 사망사고 발생 시, 하도급을 준 이에게 최대 무기징역까지 받도록 형사처벌 수준 강화했어요.

시공사 간 감시 관계 추진

기존에는 발주사와 원도급사가 불법하도급을 묵인하는 경향이 있었는데요. 이를 견제구도로 전환하기로 했어요. 발주자 또는 원도급사가 불법하도급을 적발한 경우에는 불법하도급을 준 업체에게 공사대금의 10%에 해당하는 위약금을 받을 수 있게 하고, 계약해지권도 부여한 거예요.

국회에서 발의된 개정안들

 더불어민주당 조오섭 국회의원

‘건축물 해체공사안전강화법(건축물관리법 일부개정안)’을 대표 발의했어요.

해체공사 감리자의 업무 태만을 방지하고, 해체공사 관련 처벌 규정을 강화하는 내용이 담겼어요. 특히 허가권자(정부 기관)의 현장안전 책임과 권한이 강화됐는데요. 허가권자가 현장점검을 통해 위반사항에 대해 즉각적인 행정조치를 취하도록 한 거예요.

더불어민주당 정청래 국회의원

‘건축물관리법 개정안’을 대표발의 했어요.

개정안에는 건축물 해체 시 건물 구조 안전성이 담보된 세부적인 해체계획서에 대한 면밀한 검토와 계획서에 따른 진행 여부 확인을 위한 현장점검을 의무화하는 내용이 담겼어요.

광주 측에서의 대안은?

광주광역시는 ‘광주광역시 건축물 해체공사 업무 지침’을 시행하기로 했어요. 우선 건축물 해체심의위원회를 설치하고, 건축물 해체계획서는 건축구조기술사와 안전진단전문기관에서 검토하도록 했어요.

더불어민주당 김동찬 광주시의회 의원

‘광주광역시, 건축물 해체공사 안전관리 지원 조례안’을 발의했어요. 해당 조례안에 의해 사고를 예방하고, 안전관리 지원을 추진할 근거가 마련된 내용이에요.

조례안을 살펴보면, 광주시장은 건축물 해체공사 사고를 예방하고, 사고의 위험으로부터 시민을 보호해야 할 책무가 있네요. 또, 사고 발생 우려가 있는 건축물 해체공사 현장을 발견한 사람은 현장점검 및 기술 자문 등을 시장에게 요청할 수 있도록 했다고 해요.

더불어민주당 황현택 광주시의회 의원

‘안전모니터링 통합 컨트롤 타워’를 구축하자고 제안했어요. 즉, 역대 발생한 대형 사고에 대한 사고 원인과 대응 여부, 관련된 문제점들을 데이터베이스에 구축해 공공기관 홈페이지에 게시하자는 거예요. 안전사고 정보에 대한 시민들의 접근성을 높여야 한다는 이야기로 보여요.

요약

이번 광주 철거 참사를 계기로 정부, 국회, 지자체에서 불법하도급을 뿌리 뽑기 위한 정책적 대안을 내놓았어요. 그 골자는 철저한 관리감독과 강력한 처벌 그리고 기업 간 감시 구도라고 할 수 있어요.

관련 처벌 법안은?

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만약 ‘중대재해처벌법’이 시행됐다면?

중대산업재해 처벌법이 내년 1월 시행을 앞두고 있어요. 그러나 전문가들은 해당 법이 시행 중이었어도 광주 철거 참사의 처벌은 어려웠을 것이라고 밝혔어요.

중대산업재해 처벌법은 중대 재해가 발생할 시 사업주와 경영책임자가 처벌받도록 한 법안인데요. 해당 법안에 따르면, 중대재해는 ‘중대산업재해’와 ‘중대시민재해’로 구분돼요. 광주 건물 붕괴 참사는 ‘현장에서 일하는 과정에서 다치거나 사망한 경우’가 아니기 때문에 중대산업재해에는 해당되지 않아요. ‘중대시민재해’에도 해당되지 않는다고 하는데요. 붕괴된 건물이 법률상의 공중이용시설에 포함되지 않기 때문이에요.

이와 관련해서 전문가와 시민단체들은 법의 사각지대를 고쳐야 한다고 입을 모으고 있어요. 지난 6월 국회에서 열린 ‘중대재해처벌법 한계와 법제도 개선 토론회’에서는 분명 중대재해임에도 ‘중대산업재해의 보호대상이 노무를 제공하는 종사자로 한정되어 처벌의 공백상태가 발생했다’는 지적이 나오기도 했어요.

오늘은 지난 6월 시민들이 크게 다치고 목숨을 잃은 사건이 일어난 이후, 지금까지 어떻게 조사가 진행되고 있고 어떤 대책이 이야기되고 있는지 살펴봤어요. 특히 건설업계 관행인 ‘불법 재하도급’ 문제를 중심으로 사건의 근본적 원인은 무엇일지 뜯어봤는데요. 책임 소재를 밝히는 과정이 한창 진행 중인 만큼 앞으로 어떤 소식이 들려올지 귀를 기울여야겠어요. 이번 레터를 읽고 천아님이 어떤 생각을 하셨는지도 궁금하니 꼭 남겨주세요. 이번 주도 좋은 한주 되시길 바라요!

작성: 갈치 편집: 두루

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윤혜진 님

평소에도 제로웨이스트를 실천하고 있었는데, 이를 경제적 차원으로 확장시켜 설명해주셔서 신선했습니다. 특히 순환경제를 위해 국가 개입이 존재하나, 기업의 자발적인 감축과 시장의 논리에 의해 어쩔 수 없이 한계점이 존재한다는 내용에 공감했습니다. 우리나라에서 더욱더 제로웨이스트 담론이 확장되었으면 좋겠습니다.

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익명의 구독자

한 주제에 대해서 자세히 알려줘서 좋았어요. 중국의 규제가 앞으로 다른 나라들에게 어떤 영향을 더 끼칠지 걱정도 되고, 정부가 규제하는 것이 많다고 느꼈어요.

시진핑 주석의 연임 프로젝트? 중국 ‘규제’의 속사정